г. Екатеринбург, ул. Сурикова, 28

Получить консультацию и вызвать агента можно по телефону (звонок бесплатный)

+7(343) 219-31-19

г. Екатеринбург, ул. Сурикова, 28

Статья Федоренко "О проблемах в похоронной отрасли"

О проблемах в похоронной отрасли

 

Сфера похоронных услуг одна из наиболее сложных и не прозрачных. Мы редко публично говорим о проблемах и бедах в этой отрасли, слишком она деликатна. Увы, но эта сфера нашей жизни касается всех, и каждый соприкасается с ней, как правило, по печальным поводам. В повседневной жизни мы предпочитаем не вспоминать об этой теме, к сожалению и на разных уровнях власти она также в тени. Между тем, это большой сложный рынок услуг, с огромным количеством компаний, интересов в том числе и недобросовестных и чем меньше внимания к этой отрасли со стороны государства, тем «вода мутнее» и тем больше проблем в этой среде возникает.

Наше ведомство в рамках своей компетенции уже второй год активно работает с этой отраслью. В настоящее время эта сфера услуг не закреплена ни за одним министерством или ведомством, фактически у нее нет «хозяина». В результате в стране нет политики развития этой сферы, плана её развития, целостных решений возникающих проблем. В итоге похоронные услуги развиваются самобытно, с огромным количеством перекосов, заложниками которых являемся мы с вами.

Столкнувшись с бедой нам некогда и не особо хочется разбираться, почему так все дорого, мы просто платим и готовы отдать последние сбережения, а иногда терпеть и неуважение, хамство. Этим пользуются как недобросовестные муниципальные власти,  так и коммерческие организации, превращая данную сферу в источник обогащения, повсеместно нарушая законодательство, переступая этические нормы.  

Закон «о погребении», регулирующий правоотношения в данной сфере, написан пятнадцать лет назад и в сегодняшних условиях требует серьезной реформы. Неверная трактовка закона привела к тому, что рынок похоронных услуг в большинстве городов нашей страны стал смещаться к монополизации со стороны МУПов и ГУПов. А монополизм, как известно, ведет к росту цен и снижению качества услуги. Проверки нашей службы позволили вытащить проблему на поверхность, аргументировано показать болезни этого рынка. Наш анализ показал, что в большинстве городов в этой сфере работают компании монополисты и нарушения закона о защите конкуренции обычное дело для этих организаций.

Возможно, читатель не задумывался, но этот рынок имеет прямое отношение к антимонопольному регулированию. Для многих компаний, муниципальных властей которых мы проверяли и возбуждали дела это также было сюрпризом.

Поводом же к активным действиям с нашей стороны послужил факт, прояснивший позицию судебной власти в отношении этой отрасли, а именно, в сентябре 2008 года Президиум Высшего арбитражного суда, в рамках рассмотрения дела Красноярского УФАС России, разъяснил, что Закон о погребении, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.  Таким образом, разъяснено, что оказывать услуги по погребению, наделяться статусом специализированной организации могут не только МУПы и ГУПы, но и организации частных форм собственности.

Кроме того, было разъяснено, что органы местного самоуправления не могут передавать общественные кладбища в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, муниципальные власти должны определить порядок управления кладбищем.

Эти не сложные разъяснения фактически перевернули данную сферу. До этого момента закон трактовали двояко. Добросовестные власти понимали, качественно исполняли свои функции управляя кладбищами, создавая условия для доступа к услугам организаций различных форм собственности, тем самым гарантируя гражданам выбор услуги как по цене так и по качеству, но были и другие, занимавшие абсолютно противоположную сторону, создавая «карманные» организации, наделяя их функциями власти, делая из данной сферы источник  личного обогащения. Так стала складываться недобросовестная практика, передачи земель в управление конкретным компаниям, преимущественно МУПам, ГУПам. Естественно, первое, что они сделали, ограничили доступ других компаний на кладбище, захоронить без их «согласия», платы стало невозможно. Очевидно, что управляя кладбищем ты управляешь всем рынком похоронных услуг, фактически всеми его участниками. Постепенно такое эксклюзивное положение позволило выдавить конкурентов и самому осуществлять весь перечень услуг, самостоятельно устанавливая цены. Вот так, благодаря простому действию со стороны местных властей по передаче земли мы получили и монополиста и высокие цены, без каких либо предпосылок повышения качества обслуживания. Кроме передачи земель, власти на местах наделяли и другими государственными функциями компании, как то: выделение земельных участков для захоронений; инвентаризация захоронений и обновление книг захоронений; регистрация захоронений умерших регистрационной книге; контроль за соблюдением порядка захоронений; установление режима работы на муниципальных кладбищах, содержание мест захоронений. Передача любой из этих функций фактически дает её обладателю власть на рынке, способную выдавить любого из сферы похоронных услуг.

Есть и другие нарушения, не менее серьезные, так органы самоуправления, наделяя какую либо организацию статусом специализированной службы (в подавляющем большинстве случаев это муниципальные предприятия) как правило, не проводят торги с целью выбора лучшего претендента на оказание гарантированного перечня услуг. Также, органы местного самоуправления путем бездействия (не принятия соответствующих актов в сфере ритуальных услуг) препятствуют созданию условий, при которых на территории одного муниципального образования могло быть несколько специализированных служб.

Бездействие местных и региональных властей, одна из самых распространенных проблем, которую мы видим в данной отрасли. Не хотят наводить порядок.

Разъяснения Высшего арбитражного суда дали нам возможность для более эффективного контроля и надзора за этими проблемами.

В частности, в 2009 году мы провели большую работу по возврату земель в управление муниципалитетов, это первый важный шаг к наведению порядка. По результатам проведенных проверок в 61 субъектах Российской Федерации выявлены нарушения антимонопольного законодательства в указанной сфере правоотношений на территории 390! муниципальных образований. Возбуждено 241! дело о нарушении антимонопольного законодательства, большая часть дел рассмотрена, выданы предписания, остальные в работе. По факту проверок большинство устраняют нарушения закона добровольно, но есть и те, кто идет в суды. Параллельно нами был запущен процесс по анализу рынка, выявлению компаний монополистов, сейчас эта работа завершена и она подтвердила наличие в стране всех указанных проблем.

         Отдельно необходимо выделить проблемы связанные с заключением соглашений о сотрудничестве между похоронными компаниями и больницами, милицией, скорой помощью. Речь в этих соглашениях, как правило, о предоставлении информации об умерших, обнаруженных трупах. Есть случаи, когда местные власти дают указания больницам о предоставлении такой информации конкретной организации.  Последняя новелла связана с «оккупацией» моргов. Оказывая те или иные услуги на территории местных моргов, организации создают все возможные условия, чтобы гражданин заключил договор на услуги погребения именно с ними, вплоть до не выдачи трупа. Наши территориальные управления сейчас рассматривают такие дела. Все эти действия мы расцениваем как недобросовестные и в антимонопольном законодательстве есть статьи описывающие такие нарушения и позволяющие нам принимать меры.

Рассказ о ситуации в похоронной отрасли будет не полным если не сказать о положительных процессах. Прежде всего отмечу, что проверяя 82 региона, в 11 регионах мы не выявили признаков нарушения законодательства, где-то действительно добросовестно ведут работу, а где-то требуется сбор дополнительных сведений для закрепления доказательств.

Есть и уникальные регионы, специфика культуры которых не подразумевает нарушений законодательства в этой сфере. К примеру, на территории Республики Ингушетия и Чеченской Республики хозяйствующие субъекты, оказывающие похоронные (ритуальные) услуги, в том числе услуги по погребению (захоронение, кремации) не выявлены. Данная ситуация объясняется тем, что каждая фамилия (род) или группа фамилий обладают своими родовыми кладбищами, население (представители рода) самостоятельно организовывает погребение умерших.

Есть в нашей практике и примеры когда руководство республики заинтересованно принимает меры по наведению порядка, но власти на местах в муниципалитетах продолжают отстаивать свои позиции. Так интересен пример Республики Башкирия. Руководство республики быстро и эффективно отреагировало на наши действия по проверкам. Пригласили к себе для совместного совещания с главами муниципалитетов. Была плодотворная встреча, где мы объяснили позицию нашей службы и необходимые действия для приведения ситуации на местах к требованиям закона. Стоит отметить, что на уровне Субъекта Федерации принят весьма качественный закон, определяющий отношения в этой сфере и в целом позиция руководства республики открытая и конструктивная. Практически все муниципалитеты отреагировали мгновенно, внеся правки в свои местные постановления, действия, наведя порядок, но есть и прецедент в лице столицы республики - Уфы. Судимся во всех инстанциях с местной администрацией и  специализированной организацией по вопросам похоронного дела,  видимо придется дойти до Высшего арбитражного суда.

Ситуация ровно та о чем говорили выше, было заключено соглашение со службой скорой помощи о информировании об умерших. Кроме того, возбуждено еще одно дело о нарушении антимонопольного законодательства, по факту передачи Администрацией городского округа город Уфа функций перевозки умерших граждан в морг от МУ Станции скорой медицинской помощи специализированной организации. Для нас очевидно, что наделяя такой функцией конкретного участника рынка, ты создаешь для него преимущества.

Третье дело тоже своего рода показательное, речь о размещении, причем бесплатном на территории специализированной организации службы ЗАГС, которая регистрирует захоронения. Как я отмечал выше, такой симбиоз недопустим и напрямую влияет на рынок. Интересно, что после возбуждения нами дела нарушение было устранено, но затем все же наше предписание было оспорено в суде.

Есть еще одно любопытное дело, которое мы возбудили по факту возмещения Администрацией городского округа город Уфа специализированной организации стоимости услуг превышающей предел, за счет средств бюджета. Само по себе возмещение таких затрат допустимо, но поскольку это бюджетные средства должен был быть проведен конкурс среди организаций претендующих на данное возмещение. Конкурса проведено не было.

Как я отметил, подобные действия муниципальных властей и специализированных служб не новость для нас, будем разбираться в следующих судебных инстанциях.

Были у нас вопросы и к Московскому правительству, но надо отметить, что диалог выстраивается. Московское правительство приняло наши претензии, ведется работа по приведению в соответствие документов и процедур. Наше территориальное управление находится в постоянном взаимодействии с местной властью. Думаю, в ближайшее время мы сможем оценить их полноту и эффективность.

Отдельно необходимо сказать о результатах анализа рынка, который мы закончили по итогам 2009 года. Вслед за поручением о проведении проверок в регионах, вышел приказ о проведении анализа рынка. Фактически он подтвердил все наши предположения и опасения. Мы рассматривали города с численностью от 100 тысяч человек. Как правило, в сельских поселениях рынка как такового нет, захоронения производятся силами самих граждан.

Нами было установлено, что в большинстве городов Российской Федерации присутствуют компании оказывающие услуги погребения с долей на рынке более 35%, а в превалирующем большинстве эта доля превышает 60-70%! Это ознчает что данная сфера услуг фактически монополизирована. Как правило, это МУПы, ГУПы. Интересен факт, что и в городах миллионниках та же самая картина. В стране конкуренция на этом рынке не развита. Именно этот факт и является одной из ключевых причин высоких цен в данной сфере.

Одновременно мы проводили анкетирование участников рынка с целью конкретизации проблем и барьеров в данной сфере. Как правило, выделяют проблемы с недостаточным финансированием (низкий уровень стоимости гарантированного перечня услуг), отсутствие государственной системы стандартизации ритуальных услуг, нехватку мест захоронения в больших городах, несовершенство Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Все отмечают проблему кадров, нет специалистов, низкая заработная плата, текучка кадров. Безусловно одной из важнейших проблем является низкая платёжеспособность населения.

Кроме того, типичным комментарием компаний частных форм собственности является отсутствие поддержки со стороны администрации, препятствия со стороны органов местного самоуправления и муниципальных/государственных  предприятий в осуществлении деятельности, отсутствие статуса специализированной службы, которая имеет возможность предоставлять полный комплекс ритуальных услуг.

Весь этот комплекс проблем говорит о том, что данной сфере нужна внятная федеральная программа развития отрасли учитывающая указанные проблемы и определяющая пути их решения, развития данной сферы отношений. Как я отмечал в начале, пока у этой отрасли нет министерства отвечающего за её развитие и выработку политики.  Мы же действуем только в части обеспечения развития конкуренции. Тем не менее, мы ставим перед собой задачу разработать пакет поправок в закон о погребении и похоронном деле в котором прояснить и более четко прописать все болевые точки. В первую очередь, необходимо более ясно прописать разделение функций по содержанию, эксплуатации и благоустройству кладбищ за счет средств бюджетов (выбор исполнителя – по процедуре размещения государственных и муниципальных заказов) и полномочий специализированной службы, реализующей государственные гарантии в сфере похоронных услуг за счет бюджетных средств. Другими словами провести черту между тем что должны делать муниципалитеты и организации действующие на рынке.

Второй важный акцент должен быть на отделении работ и услуг по содержанию и благоустройству кладбищ от оказания услуг, связанных с погребением на территории соответствующего кладбища. Муниципалитет должен по конкурсу выбрать организацию (в соответствии с законом о размещении гос заказа), которая за бюджетные деньги будет следить за благоустройством кладбища и при этом она не должна оказывать услуги погребения и более того, наделяться какими либо контрольными функциями за организациями действующими на рынке.

Очевидно, что если этого не сделать, то придем к старой проблеме – тот кто управляет кладбищем, или у кого в руках гос функция - тот управляет рынком. Отдельно следует прояснить функции, полномочия и систему финансирования управляющих организаций на общественных кладбищах.

В этой связи местным властям необходимо принять нормативно-правовой акт о порядке деятельности общественных кладбищ, в котором должен быть определен режим работы кладбища и порядок выделения земельного участка под захоронение. Выделения мест под захоронение, как вы поняли одна из самых острых тем. В этой части муниципальным властям необходимо определить порядок предоставления гражданам гарантированных бесплатных мест на кладбище, а также порядок распределения дефицитных «хороших» мест, в том числе на полузакрытых кладбищах, должен быть регламентирован ясными правилами и основан на федеральном законе.

Вы скажите, что это очевидно, как можно гарантировать порядок если он не установлен, но поверьте такие случаи не редкость, они и создают «мутную воду» в этой сфере.

Кроме того, муниципалитетам следует на конкурсе выбирать организации предоставляющие услуги по погребению невостребованных и безродных.

Дополнительно, следует разработать рекомендации по вопросам взаимодействия паталого-анатомических подразделений, принадлежащих государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения, с коммерческими организациями, работающими на рынке похоронных услуг.

Кроме того, мы выступаем за то, чтобы минимальный уровень обслуживания должен быть установлен и утвержден органами местного самоуправления при расчете цен на осуществление «бесплатных» захоронений за счет средств бюджета. Информация об этих стандартах должна быть доступна потребителям.

Периодически звучит вопрос – что делать со специализированными  службами. Мы считаем, что органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела. При отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб, органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты частных форм собственности статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе.  Однако это не означает, что иные организации не могут предоставлять комплекс услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета.

Если муниципалитет проведет всю описанную выше работу, обеспечит публичность и прозрачность процедур, то это послужит действительно качественному оздоровлению отношений на рынке ритуальных услуг и в части взаимодействия компаний с властью, но и прежде всего при предоставлении услуги гражданам. Все документы, правила, требования, предъявляемые местными властями, федеральными должны быть доступны и понятны гражданину, чтобы в любой момент у него была ясная возможность требовать обоснования и цен и качества услуг. Более того, все меры о которых мы говорим направлены на развитие конкуренции, а конкурентные отношения, как известно, основной справедливый драйвер снижения цены. В этой связи все наши предложения направлены на приведение цен в объективному уровню соответствующему платежеспособному спросу населения и принципам конкуренции, при этом гарантируя качество услуги.

Но разговор будет не полным если не осветить еще ряд ванных задач но уже не муниципального, а федерального уровня. В частности речь идет о создании условий развития качества оказания услуги, формирования стандартов качества. Сейчас в стране нет ни одного федерального документа проясняющего этот вопрос. Конечно, закон о защите прав потребителей теоретически позволяет написать жалобу и отстаивать свои права, но такие прецеденты скорее исключение чем правило, слишком специфичен рынок, да и потребителю не до жалоб когда в семье горе. Поэтому вопрос разработки правил, технического регламента, важная задача для участников рынка.

Мы активно обсуждаем эти проблемы с участниками рынка, у нас в экспертном совете свыше пятидесяти организаций со всей страны различных форм собственности. Активную позицию занимает Союз похоронных организаций, ОПОРА России. Обсуждается целесообразность создания саморегулируемой организации, которая имеет все возможности для формирования всех необходимых требований и к участникам рынка и к качеству предоставляемой услуги. Мы в рамках своей компетенции поддерживаем эти процессы и будем помогать их становлению. Более того, на последнем экспертном совете мы озвучили, что при реформировании законодательства, регулирующего правоотношения в сфере похоронных услуг необходимо рассмотреть возможность включение механизмов саморегулирования в этой сфере.

Летом мы планируем обсудить макет поправок с участниками рынка и к осени выйти с взвешенной позицией для обсуждения вне стен ФАСа. Все необходимые материалы у нас для этого готовы. Есть ясная картина нарушений закона подтвержденная нашими проверками по всей стране и возбужденными делами, есть итоги анализа рынка описывающего состояние конкуренции в муниципалитетах, разработана концепция развития конкуренции на данном рынке, о которой я вам кратко рассказал, и которая обсуждена с участниками рынка в рамках нашего экспертного совета, и не встретила принципиальных возражений. 

В заключении хочу пожелать всем нам быть более внимательными и ответственным за те проблемы, что вокруг происходят, как правило, они крепнут и размножаются на почве молчаливого согласия, не достаточно активной позиции. Федеральная антимонопольная служба, в своей части, стремится делать всё необходимое для создания благоприятных условий для жизни наших граждан.

Яндекс.Метрика РосФирм.Рейтинг